卫生部、教育部、农业部、公安部、国家质量监督检验检疫总局、国家工商总局


卫生部、教育部、农业部、公安部、国家质检总局、国家工商总局

关于汲取海城豆奶中毒事件教训进一步加强学校食品卫生安全工作的通知　　

（2003年8月29日）　　

卫法监发〔2003〕246号



　　 　　2003年3月19日，辽宁省海城市铁西区部分小学师生因饮用鞍山宝润乳业有限公司生产的“高乳营养学生豆奶”发生食物中毒。事件发生后，当地有关部门报告和调查处理不及时，造成工作被动，在社会上造成了严重的不良影响。此次中毒事件反映了部分地方政府领导、政府主管部门负责人、行政执法人员以及学校负责人对学校食品卫生安全重视不够、责任心不强、执法不严、越权审批、监管失察等诸多方面的问题，教训极为深刻。为总结海城豆奶中毒事件的教训，防范类似事件再次发生，切实保护学校师生身体健康和生命安全，现通知如下：
　　一、汲取教训，举一反三，严格落实学校食品卫生安全各项措施

　　学校食品卫生安全工作是关系到师生健康的大事，一直受到党和国家的重视和关心。近年来，为做好学校食品卫生安全工作，国务院和有关部委分别出台了一系列行政法规和规章，其中，对学生饮用奶计划、中小学生豆奶计划、学生集体用餐和学校食堂管理等都发布了具体的规章和规范性文件。各部门要充分理解加强学校食品卫生安全工作的紧迫性和重要性，将此项工作作为实践“三个代表”重要思想的具体体现，进一步提高认识，统一思想，严格依法行政，科学管理，将党和政府对广大师生健康和生命安全的关心落到实处。

　　各地教育、卫生、农业、公安、质检、工商等部门，都要认真汲取海城豆奶中毒事件的教训，在各自职责范围内，针对学校卫生安全中存在的薄弱环节，采取针对性措施，切实解决在学校食品卫生安全管理、学校周边环境治理、学校集体供餐企业监管等方面存在的问题。教育行政主管部门要督促学校进一步落实有关学校食品卫生安全的管理措施，加强学校食堂卫生与安全管理，严格落实国家有关学生饮用奶、豆奶管理的各项政策、规定，杜绝不符合规定要求的学生奶、豆奶进校；卫生行政部门要加大开展对生产配送学生饮用奶、学生奶定点企业、学校集体食堂、集体供餐单位及学校周边餐饮单位的监督检查，严格卫生许可审批管理；质检部门要加强对学生奶、学生豆奶等进校食品生产过程的质量监管，严格食品市场准入制度，帮助生产企业建立健全管理制度和生产规范，保证产品质量，严格依法查处制售假冒伪劣食品违法行为；教育、农业部门要认真总结“学生饮用奶计划”和“中小学生豆奶计划”实施中的经验和问题，与有关部门一起，本着保证产品质量、坚持群众自愿、运用市场机制、不强求一律的四条原则，进一步完善管理，加大实施工作的监管力度；农业及相关部门要加强农药、鼠药的管理，做好对违法经营剧毒鼠药的清理整顿工作；工商部门要进一步加大检查的力度和频度，坚决取缔学校周边存在的无照经营食品摊点工作；公安部门要积极开展警校共建活动，加强对学校周边的治安巡逻和专项整治，配合教育行政主管部门督促指导学校建立健全安全保卫制度，强化防范工作，做好矛盾排查工作，严密防范、依法打击投毒等违法犯罪活动。

　　二、健全制度，做好学校突发中毒事件应急处理和报告工作

　　学校承担着保护学生身体健康的重任，所有学校都要落实校长负责制，本着学生生命安全和身体健康为第一要务的原则，健全制度，加强培训，规范行为，责任到人，层层把关，切实改善对学校集体食堂、重点部位和场所的管理，建立健全学校食物中毒和传染病等突发事件的报告及应急处理机制。

　　各有关部门要认真学习贯彻《突发公共卫生事件应急条例》，提高对公共卫生事件的警惕性，加强快速反应能力，提高救治水平。学校发生食物中毒、传染病等突发公共卫生事件，要按规定程序向卫生、教育部门报告情况。卫生、教育行政主管部门要按《突发公共卫生事件应急条例》的要求进行信息通报和沟通，在政府统一领导和指挥下，按照各自分工预案，及早采取救治和事件处理工作，提高救治效果，减少损失。要进一步提高食物中毒处理工作的透明度，及时公开相关信息，正确引导舆论宣传，及时消除社会不稳定因素。

　　三、严肃纪律，坚决制止有令不行、失职渎职行为

　　各部门要根据本通知要求，在当地政府统一领导下，建立学校卫生安全联席会议制度，密切配合，加强沟通，落实各自责任，及时解决学校食品卫生方面存在的问题。对责任不落实、检查走过场，甚至借为学生服务之名谋取个人或部门利益的行为，要严厉追究当事人和政府相关部门主要领导的责任。

　　各部门在接到本通知后，要在秋季开学后对学校食品卫生安全进行一次全面检查，特别要坚决停止未纳入国家和省统一计划的“学生奶”、“学生豆奶”进校。各地卫生行政部门要在落实“关于开展学校食品卫生突击大检查的紧急通知”（卫机发〔2003〕9　　9号）要求的基础上，对发现的不符合卫生安全要求的学生食堂、集体供餐单位和学校周边餐饮单位一律进行限期整改；其他相关部门也要开展针对性检查整治。各省、自治区、直辖市卫生、教育、农业、公安、质检、工商等部门要在10月底前汇总本地区检查整治情况，分别上报国家相应主管部门。


地方党委必须加强执法监督

——兼评否定党委执法监督的言论

肖 来 青


摘 要： 对当前理论界出现的否定地方党委开展执法监督的观点进行批评；认为地方党委开展执法监督既符合立法精神，又符合中国现阶段的国情，对于遏制和消除司法腐败起着关键作用 。提出当前地方党委开展执法监督的重点和方法。

关键词： 执法监督 司法腐败 公正执法 法制化


当前，无论在理论界还是司法实践中，对于地方党委及其政法委对执法司法机关的法律监督，存在疑惑的人不少。有人甚至在报刊上发表了有争议的言论。对此，从理论上进行深入探讨，找到正确的答案，很有必要。
就笔者目前所读到的一些文章和在实践中发现的问题，综合起来看，对地方党委开展执法监督持否定态度的观点，大体有三种：一是“多余论”。认为在法律监督方面，既有国家权力机关（人大）的监督，又有国家专门监督机关（检察机关）的监督，还有执法司法机关内部的监督，而且这些机关本身都有党的组织，因而地方党委及其政法委没必要再实行监督。有的文章说，按照西方国家三权分立的模式，也不应有这种监督。二是“无据论”。一些论者没有直接否定党委开展执法监督的合理性，而是强调这种监督缺乏法律依据，即强调宪法和法律中都未明确地方党委对执法司法活动有监督权。在实际工作中，有的执法司法人员对党委及其政法委的监督抱拒绝的态度。三是“干扰论”。有人从司法独立的角度，对党委执法监督提出质疑，认为这种监督实际上是地方党委对司法机关依法独立行使审判权的干扰。甚至有人以个别领导者非法干涉司法程序，造成司法不公、执法不公的案例，来论证党委执法监督与公正司法、公正执法的对立性。有的文章说，政法部门的党内联合办公，就是搞政法委书记“首长负责制”。上述“三论”虽然各有区别，但本质上都是对党委执法监督的否定。对于这些错误的观点和思想倾向，如不加以澄清，必将对执法司法实践产生严重的负面影响。
为什么会产生这些否定党委执法监督的观点和思想倾向？笔者认为，主要有两个原因：一个是在一些地方确实存在少数人特别是重权在握的党政领导干部，不顾党纪国法，以言代法，以权压法，肆意干预执法司法工作，严重影响了执法司法的公正性（理应严肃追究）。在这种情况下，一些同志便辨不清主流与支流，也不深入调查研究，错误地把司法机关出现的腐败问题归咎于党委及其政法委对司法机关的监督，进而怀疑这种监督的合法性。他们不知道党委执法监督的前提，就是“必须在宪法和法律范围内活动”（《党章》），党委及其政法委自身必须模范地遵守宪法和法律，绝不允许逾越法律以言代法的现象存在。如果有人要反其道而行之，那便是个人的违法行为，与党和国家的制度设定无关。这正如西方三权分立制度下也有法官枉法裁判一样。至于政法委主持的党内联合办公，更是政法机关内部就少数涉及社会大局稳定的案件或司法机关争议较大的重大疑难案件，为防止在这类案件的执法过程中出现司法腐败和冤假错案而造成严重影响，所采取的一种能增加透明度的案件分析会。它的目的正在于使司法机关公正而高效率地办案而不是违法办案。对于这一点，许多局外人士知之甚少。而仅凭推理，难免产生错误或偏激的观点。另一个原因是，一些人超越现实，盲目地追求西方三权分立的体制。从理论上讲，西方国家实行立法、行政、司法三权分立不失为一种比较理想的体制模式。但是，我们不能不看到：中国的国情不同于西方。这里最主要的一点就是中国的经济基础尚处于“初级阶段”,作为上层建筑的民主与法制也就不可能达到很高的程度。中国的改革是一个渐进式的改革,它必须有一个较长的过程,这是中国国情所决定的,司法改革也必须首先考虑这一点。任何想逾越这个现实的想法都是幼稚的。在当前法律监督机制尚未完善、执法司法队伍素质还比较低的情况下，盲目搬用西方“三权分立”那一套，或把党委执法监督排斥于法律监督主体之外,是十分错误的。
应当说，地方党委要不要实行执法监督，不是由谁说了算的问题，而是由中国共产党在国家生活中所居于的地位决定的。中国共产党是中国的唯一执政党，“执政”二字决定了党对包括政法工作在内的各项工作的领导权，党委及其政法委的执法监督权是从党的领导权中派生出来的。中国共产党不仅要坚持党管干部、党管意识形态的原则，还要坚持党管国家机器（包括司法机关）的原则。既然要管，怎么不能监督，人大能监督、新闻媒体能监督、群众能监督，党委还不能监督？何况这种监督是符合立法精神的。《宪法》第27条规定，“一切国家机关和国家工作人员”，必须“接受人民的监督”，中国共产党作为“中国人民和中华民族的先锋队”，无疑具有对执法司法机关的监督权。而且，党委执法监督在社会主义法律监督体系中占有极其重要的地位。“我国法律监督主体的一个突出特点是具有广泛性，不仅有关国家机关可以进行法律监督，而且包括中国共产党以及各民主党派、人民政协在内的社会组织，特别是广大人民群众参与法律监督，这充分体现了我国法律监督的社会主义本质及其优越性。”①“在当代中国，由于中国共产党领导地位，党的监督尤其重要，起着关键的作用。”②中央政法委于1998年4月出台了《关于加强党委政法委员会执法监督工作的意见》，随后，各省市区也做出相应的决定；各地通过贯彻实施中央精神，取得了很好的社会效果。这是不争的事实。当然，新形势下的执法监督工作还有待进一步探索。监督的制度还应更加完善，尤其要加强对法律监督本身的立法，“将法律监督权限、程序、方式加以制度化，使法律监督活动也有章可循。”③既要有利于监督的实施,又不至于干预执法司法程序。当前，要不要党委的执法监督,不应当再成为“话题”,要研究的是如何形成包括党委执法监督在内的多元执法监督体制。这里需要指出的是,我们强调加强党委执法监督,丝毫没有否定司法体制改革的意思。应当说,中国加入WTO后,在经济全球化的潮流中,按照国际通行做法处理经济问题逐渐被人们所认识和接受。在这种形势下,司法改革的目标也应当是在坚持“中国特色”的前提下,最大限度地使中国的司法制度逐步与世界接轨。但我们决不能不顾国情，头脑发热，幻想一步到位。
在现阶段，即社会主义初级阶段，党委执法监督的重要作用是不可否认的。首先，党委执法监督对当前比较乏力的执法监督手段具有充实的作用。在我国现行司法体制中，虽然设定了法律监督的制度，但还很不完善，缺乏可操作性；虽然检察机关是国家设置的专门的法律监督机关，其重要作用无可置疑，但在实际操作中遇到阻力较多，有时很难发挥作用。而这时候，党委及其政法委则能起到支持和弥补作用。政法委虽然不是执法司法职能机关，但它是党委的工作部门，是党委领导政法工作的职能部门，在执法监督上有自己的优势。它比较超脱，而且对政法机关具有一定的处罚建议权。所以，这种监督具有一定的抗干扰性，并借助这种抗干扰能力而得以推行。在其他监督遇到困难的情况下，加强党委执法监督，对消除当前司法腐败问题无疑具有积极的现实意义。其次，党委执法监督对执法司法中造成的失误具有补救作用。党委开展执法监督绝非要也绝不允许干扰执法司法程序，而是要在维护执法司法机关独立办案的前提下，对执法司法过程中已经造成的冤假错案,或显失公平，或另有与法院已认定事实有重大出入的案件，建议进一步调查取证或再审,以此避免因权力滥用所带来的社会负面影响。其三，党委执法监督对司法腐败具有超前防范的作用。党委及其政法委按照党管政法工作的要求，督促和引导政法机关特别是审判机关建立完善各种内部监督机制和错案责任查究机制，从制度建设上设防，可以有效地解决司法体制上存在的许多漏洞，为预防和遏制司法腐败发挥积极的作用。党委执法监督超前防范司法腐败的作用还体现在具体个案监督中,比如一些久诉不息的信访案件，虽然尚未启动审判程序，但就所反映的情况看，确有可能引发司法腐败的因素，提前批转给法院领导，提醒给予关注,往往会收到防范于未然的效果。其四，党委执法监督对执法司法机关独立办案起着保障作用。我国司法体制目前面临的问题，与政治体制改革是紧密相关的，要从体制上解决当前面临的矛盾，必须在党的领导下，自上而下有序推进。比如,法院依法独立行使审判权的提出和法律化，就是党在总结了几十年司法实践经验的基础上进行的自我完善。在法官独立行使审判权的实践过程中，各级党委及其政法委对其支持的态度是非常鲜明的，并为此作出了不懈的努力。一些地方的党委政法委为了确保执法司法机关依法独立行使职权，还专门出台了有关政策规范，明确规定除对超出法定期限久拖未决和审决后群众反映强烈可能影响司法公正的案件进行监督外，任何领导者不得干扰司法机关正常执法司法活动。这样,就使司法机关独立办案的职权得到了更好发挥。
当然，地方党委加强执法监督也并非事无巨细，事事监督。就当前情况看，主要应抓住人民群众反映强烈的几类问题加以查纠。一要抓住是否公正执法的问题。不仅要坚决查纠各类冤假错案，更要围绕贯彻严打方针，严查狠治为黑恶势力及各种犯罪活动提供保护、充当后台和保护伞，执法犯法、徇私枉法、放纵犯罪,以及在取保候审、保外就医、监视居住、减刑、假释等执法环节中违法违纪问题。二要抓住是否文明执法的问题。当前要重点查处刑讯逼供，滥用警械，超期羁押等严重侵犯人权的问题。三要抓住是否廉洁执法的问题。不仅对执法司法人员收受贿赂办人情案要严肃查处，还要认真查纠执法司法机关搞利益驱动，以执法司法为名，行创收之实，影响经济发展环境的问题，如违规罚款，罚款私分，滞留赃款赃物，等等。四要抓住是否高效执法的问题。对久审不结、久访不息的案件，要追踪调查；对涉法上访问题，要集中调查、集中监督、集中处理，使这类问题得到及时有效地解决；对各执法部门制定的便民措施和禁令，要明查暗访，发现问题，督促整改，确保制度和禁令的落实。
从方法上讲，地方党委开展执法监督要注意抓好协调与考评。所谓“抓协调”，就是要抓好重大案件的协调督办。由党委政法委协调的案件主要应是影响社会稳定、 在当地有重大影响、群众反映强烈而政法各部门认识不一的重大疑难案件。党委政法委要按照罗干同志在全国政法工作会议上提出的要求，在明确范围、严格程序、健全制度方面改进加强，使协调案件的过程，成为支持执法司法机关公正执法、加强配合和制约的过程，成为帮助执法司法机关排除干扰、抵制地方和部门保护主义、确保依法独立行使司法权的过程，达到法律效果、社会效果和政治效果的统一。同时，要注意发挥检察机关的作用和执法司法机关内部监督机构的作用，注意加强与党委纪检部门的配合。所谓“抓考评”，就是要全面推行执法质量考核评议制度。考核评议的范围主要是群众反映强烈、久诉久访不息和重点督办的案件。党委政法委要加强对这一工作的指导协调，推动其平衡发展。只有这样，党委执法监督才会更有成效,更能体现执法为民的本质要求。


注释：

①《法学基础理论》，卢云主编，中国政法大学出版社，1999年版，第398页。
②《法理学》刘继虎、陈云良主编，湖南人民出版社，2003年版，第282页。
③《法学基础理论》(同①)，第399页。

(作者系中共湖南省怀化市委政法委副书记)

来源:中央2004年第11期