试论交通事故认定书的效力

袁中强


案情简介：2005年7月7日21时10分许，华某驾驶鄂A-CA047号小客车顺解放大道由西向东行驶至古田二路某中学门前时，遇行人韩某未走人行横道由北向南横过道路，华某因没按操作规范安全驾驶，未采取有效的避让措施，致使其所驾驶车辆的车头将韩某撞倒在地，韩某倒地后又被沿解放大道由西向东直行的大货车右后轮碾压致伤，事故发生后，大货车驶离现场。

　　韩某骨盆骨折及其他综合损伤，经鉴定为8级伤残。交警接到报案后赶到现场。在长达20天的调查中获悉两条线索：一、一自称徐某的司机用外地神州行电话卡向?口交警大队报告称：是鄂A-84877大货车从韩某身上碾压过去的。此后交警大队与该司机便联系不上了；二、事发现场的目击证人肖某第一次向交警陈述：这辆大货车很长，具体车牌型号因为没有看到车头面就没有看清楚，车号是鄂A-84877，第二次清笔书写证言：……此刻又有一辆同向行使的大型货车车号好像是鄂A-84877，又向受害青年身体行驶过去……。
承办警官依据上述证言遂作出如下认定：
华某负此次事故主要责任；
韩某负此次事故次要责任；
孙某负此次事故次要责任。（孙某即鄂A-84877车主）。
随后受害人韩某便将华某及车主孙某、保险公司为被告起诉至?口区人民法院。在审理过程中，对韩某受到伤害的事实无争议，但孙某否认其车在事故发生时，到过事发现场。因此，对于孙某是否承担责任，成了本案争议的焦点。孙某出示两组证据：一、三证人出庭作证，证明孙某及其车辆事发时不在现场。二、二份书面证据，证据⑴事故发生时孙某正和三证人之一刘某正在通话中；⑵孙的车辆自重10.44吨。如若从韩某身上碾压绝不只是致其骨折损伤。故此法院将两方证据审查认定后不予采信交通大队事故认定书，驳回韩某对孙某的诉讼请求。这是该院自《中华人民共和国道路交通安全法》实施以来第一例改变交通事故认定书中责任认定的案例。

一、交通事故认定书的性质

　　交通事故认定是公安机关交通管路部门按照法律、法规的明确授权，根据交通事故现场勘验检查、调查情况和有关检验、鉴定结论以及交通事故当事人的行为，对发生交通事故所起的作用以及过错的严重程度确定各方当事人的责任。交通事故认定书直接关系到各方当事人的人身和财产权益，在处理道路交通事故损害赔偿过程中，起着十分重要的作用。对于交通事故认定书的性质，有以下几种不同观点：
1、交通事故认定书是处理交通事故的证据。这是《中华人民共和国道路交通安全法》第七十三条所作的规定;……公安机关及时地制作交通事故认定书，作为处理交通事故的证据。在司法实践中，人民法院在审理交通事故案件时，把交通事故认定书作为很重要的证据之一，它的效力高于其他任何证据，无论是在2004年5月1日前或后，依据最高人民法院《关于审理交通事故……》的意见，人民法院在审判案件时，可以改变交通事故认定书中认定的各方当事人的责任，这仅仅是指责任大小或者赔偿金额的变更，但对于是否或赔与不赔等有关案件定性的改变却很少见。例如武汉市江汉区人民法院在（2005）汉民初字第501号民事判决书中（本案在二审中尚未作出终审判决）:本院认为……江岸交通警察大队明确认定修某，违法停车，但其停车行为与交通事故没有因果关系，不承担交通事故责任。
江汉区人民法院几乎是引用了事故认定书的原文，本案中，修某违法停车在人行道上，另一辆肇事车驾驶人江某由于避让与迎面驶来的的士，右打方向盘开向人行道，将黄某挤压至修某违停车尾部，经抢救无效死亡。如若五修某将车停在人行道上黄某就不可能被挤压致死，责任书中认定修某有违法行为，却不承担责任，这是显然的不公正的认定，但江汉区人民法院却未能改变认定书中赔与不赔的认定。
2、交通事故认定书是行政裁决书，此观点是从行政法角度上来确定的。具体的行政行为是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律、法规授权的组织，行政机关委托的组织或者个人在行政管理活动中行使行政职权，针对特定的公民、法人或者其他权利主体的单方行为。具体行政行为有四个显著的特征：⑴实施具体行政行为的主体必须是行政机关或者法律、行政法规授权行使行政职权的组织。⑵具体行政行为是行政机关单方意志实施的，它不需要行政管理相对人的同意为条件的。⑶具体行政作为是针对特定的人或事做出的，不具有普遍的约束力。⑷具体行政行为影响相对人的法律地位，产生行政法上的法律后果。交通事故认定书符合以上四个特征。首先，公安机关进行事故认定的权力来源于道路交通安全法的直接授权。第二、认定性为是公安交通机关依法必须履行的职责，其认定依据是蒋经国调查的事实和法律、法规，其作出认定行为不需要当事人的同意。第三、认定是根据案件事实针对交通肇事当事人作出的，仅仅对案件当事人产生约束力。第四、认定行为通过确定当事人在交通事故中的责任份额，直接影响当事人的权益。很显然当事人的责任份额并非一个自然事实而是行政文件通过法律规定程序作出的结论。故此交通事故认定属于行政行为中的行政确认，具有技术鉴定性和行政性的双重性质，类似于劳动仲裁裁决，仅是称谓不同而已。事故认定即对各方当事人的责任、份额进行划分，较《道路交通安全法》实施之前的道路事故责任认定书只是少了“道路”“责任”字样，其实质是一样的，同样是对责任份额的划分。

二 交通事故认定的效力

1、从证据法学上分析

　　交通事故认定书根据法学上分类应归结于鉴定结论，也是《道路交通安全法》所给与的定性，属于证据的范畴。它的效力如何、是否能被人民法院在审理交通事故案件时采信，其关键在于它是否具备证据的特征即客观性、关联性、合法性。只有具备客观性、关联性、合法性的证据才能被采信，在韩某诉华某、孙某的案件中，交通大队的事故认定书中，对孙某的责任认定主要是违背了客观性的基本原则。该认定书对孙某认定的依据是来自于两个方面的证词，第一是一徐姓司机电话报告称是鄂A-84877,但事后又失去了联系，仅仅是一个电话告知即口头证据没有得到认可。第二是肖某的二次证言，但两次证言前后有矛盾，好像是鄂A-84877,“好像”本身就是一个不肯定的说法，也就不能排除它的否定性。那么?口交通大队的认定是仅凭一份自相矛盾的孤证来认定孙某在事发现场，显然是不公正的，而孙某举出二份证据证明其事发时不在现场，且三个证人都出庭接受了质询，加以中国移动的话费清单佐证，证明孙某和证人之一刘某佐在2005年7月7日21时22分的通话记录。那么孙某的证据就形成了一个完整的证据链，完全符合证据客观性、关联性、合法性的特征。故此，交通大队的责任认定书被人民法院否定，孙某的证据被采信。

2、从行政裁决上分析

　　交通事故认定书在名义上不是行政裁决书，其实质是履行了行政裁决的职能，在此不佳赘述。主要是从它的弊端来阐述几方面存在的问题。

⑴事故认定书一经作出，交通大队进行调解、人民检察院依法追究责任人的刑事责任、人民法院审理交通肇事罪案件（附带民事责任）或民事赔偿案件，这份认定书都成了很重要的依据。《道路交通安全法》实施以后叫证据，可见它的弊端是十分明显的，认定书由承办的警官作出，但它对于当事人的人身、财产权益至关重要，如若凭认定书追究当事人的刑事责任，而当事人却没有任何救济途径予以纠正，事故认定书对责任的错误划分，只有等到人民法院审理时才有陈述申辩的机会，显而易见的道路安全法赋予交通警察的行政裁决权是不科学的，违背了司法公正性。

⑵公安机关是依法处理交通事故的行政执法主体，公安机关与道路交通事故的当事人之间是行政管理的法律关系，从这一法律关系的特点来看，公安机关在道路交通事故处理上处于主导地位，而事故当事人处于被动的从属地位。在此情形下公安机关所作的交通事故认定书缺乏有效的监督和制约机制，任意性太大，即使出现了错误也无从去追究承办人员的责任。


湖北原道律师事务所袁中强

云南省德宏傣族景颇族自治州人民政府办公室


德政办发〔2006〕202号



德宏州人民政府办公室关于印发德宏州食品放心工程综合评价办法（试行）的通知



各县市人民政府，州食品安全委员会成员单位：
　　《德宏州食品放心工程综合评价办法（试行）》已经州政府同意，现印发给你们，请遵照执行。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二ＯＯ六年九月七日





德宏州食品放心工程综合评价办法（试行）



　　第一条 为有效评价全州食品安全整顿和治理成果,积极推进食品放心工程全面实施, 保障人民群众食品消费安全和身体健康。根据国家食品药品监督管理局《关于实施食品放心工程综合评价办法（试行）的通知》（国食药监察〔2004〕442号）、《云南省食品放心工程综合评价工作实施方案（试行）》（云食药监食〔2005〕11号）文件精神,结合我州的实际,特制定本办法。
　　第二条 州食品安全委员会办公室负责组织州食药监、农业、工商、质监、卫生、畜牧、检验检疫、商务等部门，对全州实施食品放心工程开展综合评价工作，根据需要对部分县（市）进行抽查性综合评价。各县（市）食品安全委员会办公室负责组织有关部门对辖区内实施食品放心工程进行综合评价工作。
　　第三条 综合评价遵循以下原则
　　（一）求真务实，评价标准科学规范；
　　（二）客观公正，评价结果真实可靠；
　　（三）以评促管，监、帮、促相结合；
　　（四）宣传与教育相结合；
　　（五）狠抓落实与责任追究相结合。
　　第四条 评价指标构成如下：
　　（一）食品放心工程管理指标占综合评价比重55%；
　　（二）食品放心工程重点品种检测指标评价占综合评价比重30%；
　　（三）消费者对实施食品放心工程满意度指标占综合评价比重15%。另设加分项目10分，减分项目10分（见附件3）。
　　第五条 管理指标评价（见附件1）
　　评价内容包括：政府落实食品放心工程工作情况、监管条件及制度保障情况、措施落实情况、目标完成情况、宣传教育工作情况、监管工作创新以及食品安全委员会工作情况。
　　第六条 品种检测指标评价
　　（一）检测品种：
　　1．群众反映强烈、安全问题突出的食品；
　　2．当年省食品安全委员会实施食品放心工程确定的重点品种，并结合各县（市）食品消费情况确定。
　　（二）检测机构：具有法定资格的检验检测机构承担检验工作；
　　（三）品种检测要求：按照统一检测品种、统一检测项目、统一检测标准、统一检测方法、统一抽样方法、统一由有资质的检测机构开展检测和评价；
　　（四）检测经费：食品放心工程品种检测指标评价的检验经费由各级政府安排解决。
　　第七条 消费者的满意度评价（见附件2）
　　（一）评价内容包括：实施食品放心工程了解程度、实施效果、食品安全状况满意度、政府监管部门工作情况；
　　（二）在当地的居民中进行，每个县的样本数不低于100人，社区居民、政府公务员、在校学生、企事业单位员工各占20%。
　　（三）消费者满意度调查评价由州食品安全委员会办公室或者委托州、县（市）保护消费者权益委员会实施。
　　第八条　综合评价的时间安排
　　（一）各县（市）于每年12月上旬完成综合评价自评工作，并上报州食品安全委员会办公室。
　　（二）州食品安全委员会于12月中旬对部分县（市）进行抽查性综合评价。
　　（三）12月底前，州食品安全委员会办公室负责汇总各县（市）的评价结果并对全州进行综合性评价，写出综合评价报告报州政府和省食品安全委员会办公室。
　　第九条 评价结果由州食品安全委员会向各县（市）及州食品安全委员会成员单位通报或发布。对实施食品放心工程成绩突出的县（市）、部门和个人进行表彰和奖励；对问题比较突出的县（市）或部门提出书面整改要求，并将整改效果作为下年度评价的重点内容。
　　第十条 本办法自公布之日起施行。

　　附件：1.食品放心工程管理指标评价细则
　　　　　2.食品放心工程消费者满意度评价调查问卷
　　　　　3.食品放心工程综合评价工作评分汇总