评《城市流浪乞讨人员收容谴送办法》的废止

秦前红


由孙志刚案件所引发的对《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的热烈讨论似乎要尘埃落定了，一些法律学人准备借由本案而启动法律合宪性审查程序的初衷得到了隐晦的回应。日前召开的国务院常务会议以果敢的姿态和高效的办事风格，废止了《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》，而准备代之以《城市生活无着的流浪人员的救助管理办法》。所谓智者见智，仁者见仁。不同的机关，不同的个人或许会对这一焦点事件表达不同的看法。笔者不揣冒昧，也试对此事表达一点个人管见。
一、 从“非典事件”导出《公共卫生突发事件处理条例》到孙志刚案件引致《城市流浪乞讨人员收容遣送办法》的废止，我们可以看出中国的民主和法治建设似乎进入了一个新的步调，社情民意在政府那里得到了足够的重视，政府也表现出高度负责和高度亲民的色彩，制度建设在高层决策者的心中有了合适的位置。
二、 前后两个事件的应对有颇为浓厚的“从谏如流、民为国本”意味，普罗大众完全可以为这样的好政府掬一把热泪，道一声万福。但法治建设的精义乃在于尽量减少人性不可靠带来的弊害，在于从各种利害的博弈中获得正和的结果，而防止“善于犯错误，又善于改正错误”的悲喜剧交替上演。政府的决策和制度的安排应该是理性的和前瞻式的，而不能像有火扑火式的消防队员。
三、 立法不是建“小汤山医院”，盲目追求速度，太过注重功利性的应对，那么就可能带来立法粗糙、品质不高的弊病。笔者曾在《公共卫生突发事件处理条理》出台后，指出过该条例法律位阶不高，不足以处理类似的突发紧急事件，与其他法律不协调（如传染病纺治法），超越立法权限，规制了应由立法机关规制的事项等等。而即将出台的《城市生活无着的流浪人员救助管理办法》其详细内容我们现在无从得知。但我们自然可能要产生的疑惑是：为什么这个办法的出台不经过更广泛的讨论和更严密的论证？救助管理会不会又异化为人身强制？充满良好初衷的“善法”会不会还侵扰流浪的人格自尊和行动自由等等？
四、〈城市流浪乞讨人员收容遣送办法〉废止的前置背景是几位血性公民曾依据《中华人民共和国立法法》提出了合宪审查的建议。建议的方式是理性的也是与现行的法律相容的。如果政府有关部门能对此建议作出正确的处置，则既可“渐收制度改良之功（胡适语）”，顺利启动宪法迈向宪政的进程，又可防止制度的突变带来的秩序的断裂。因此对待建议，我们不能满足于国务院以实际行动废止一个“收容遣送办法”，更应要求全国人大常委会作为宪法监督机关能真正担当起“护法之责”。
请慎重对待公民权利！请慎重对待宪法！

甘肃省金昌市人民政府


金昌市建设领域农民工工资保证金管理办法

金昌市人民政府令 第22号


　　《金昌市建设领域农民工工资保证金管理办法》已经市政府第27次常务会议讨论通过，现予公布。



　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　市长：张令平


　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　　二○○九年二月二十五日



　　　　　　　　　　金昌市建设领域农民工工资保证金管理办法

　　　　　　　　　　　　　　　第一章　总　则

　　第一条　为全面落实国务院关于建立农民工工资保证金制度，切实维护农民工合法权益，根据《国务院关于解决农民工问题的若干意见》（国发〔2006〕5号）、《甘肃省建设领域农民工工资保证金管理办法》（甘政办发〔2007〕86号）等规定，结合金昌实际，制定本办法。
　　第二条　凡在本市行政区域内进行工程项目建设的建设单位及施工企业均应遵守本办法。
　　第三条　本办法所称“建设工程项目”指各类房屋建筑、市政、公用、交通、水利、信息产业及各种基础设施建设的土木工程、线路管道、设备安装、装饰装修、城市园林绿化等各种在建、新建、扩建、改建工程项目。
　　本办法所称“建设单位”指工程项目的投资主体或投资者。
　　本办法所称“农民工工资保证金”（以下简称“保证金”）是指在工程开工之前由建设工程项目审批行政部门负责通知并监督建设单位按照工程合同价款的3％向银行专户存储的工资专项资金。
　　第四条　劳动社会保障行政主管部门负责本办法的组织实施工作。
　　劳动社会保障行政主管部门要加强建设领域农民工工资的监督检查，在开展农民工工资清欠工作时，建设、交通、水利、经委等建设项目行政主管部门要结合各自的职责，具体负责清欠工作。施工企业发生拖欠农民工工资的违法案件有较大争议的，由劳动社会保障行政主管部门立案查处，各建设项目行政主管部门和建设单位予以配合。
　　各级发展和改革委员会（局）在对建设工程项目立项审批或备案后，要将审批件或备案件同时抄送劳动社会保障行政主管部门。
　　第五条　各级工会组织对建设单位和建设施工企业遵守本办法的情况进行监督，发现有侵害农民工合法权益行为的，有权要求改正，并向劳动社会保障行政主管部门与建设项目行政主管部门通报有关情况。
　　第六条　对直接发包的建设项目，建设单位和施工企业对按时足额支付农民工工资负有同等责任；对分包的建设工程，施工总承包企业和施工企业对按时足额支付农民工工资负有全部责任，并要加强对农民工工资支付情况的监督和检查。

　　　　　　　　　　　　第二章　保证金的收缴管理

　　第七条　保证金实行层级监管。市、县（区）劳动社会保障行政主管部门分别负责本行政区域内建设单位保证金的管理工作。
　　第八条　劳动社会保障行政主管部门收取的保证金存入按规定设立的全市统一银行专户。保证金实行专户存储、专项支取、统一管理，并接受财政、审计部门的监督，任何单位和个人不得挪用、减免。
　　第九条　保证金的缴纳按照以下程序进行：
　　（一）依照建设工程项目审批权限，在建设工程项目开工报告审批之前，由建设工程项目审批行政部门向建设单位发出《金昌市建设领域农民工工资保证金缴纳通知书》，负责通知并监督建设单位向施工所在地劳动社会保障行政主管部门指定的银行交纳保证金后，按程序核发施工许可证。
　　（二）建设单位持劳动社会保障行政主管部门确认的《金昌市建设领域农民工工资保证金缴费申请登记表》，到劳动社会保障行政主管部门指定的银行缴纳保证金。
　　（三）建设单位持银行出具的缴纳保证金凭证、《中标通知书》、《施工合同》到劳动社会保障行政主管部门，领取《金昌市建设领域缴纳农民工工资保证金确认书》。
　　（四）建设单位持《金昌市建设领域农民工工资保证金确认书》和银行缴款凭证到建设工程项目审批行政部门办理相关手续。
　　（五）建设单位领取《施工许可证》后3个工作日内应向劳动保障行政部门提交复印件1份，用于备案。
　　（六）劳动社会保障行政主管部门填写《金昌市建设领域农民工工资保证金缴费情况登记台帐》。
　　（七）未及时足额交纳保证金的单位，建设工程项目审批行政部门和劳动社会保障行政主管部门应记入信用档案，通报批评，并向社会曝光；情节严重的，依法予以处罚。
　　第十条　建设、交通、水利等部门在办理施工许可手续时，应认真核验《金昌市建设领域缴纳农民工工资保证金确认书》，没有缴纳保证金的，应督促其按规定足额缴纳保证金。

　　　　　　　　　　　　　第三章　保证金的支付管理

　　第十一条　建设领域内发生下列拖欠农民工工资情形之一的，劳动保障行政主管部门将在30日内启用保证金：
　　（一）施工企业未依法及时结算农民工工资的。
　　（二）建设单位非法发包或施工企业非法转包建设工程，致使用工主体不具有法人资格或无企业资质，导致拖欠农民工工资的；
　　（三）施工企业法人代表或工程项目负责人隐匿、逃逸或死亡，导致拖欠农民工工资的；
　　（四）其他由劳动社会保障行政主管部门确认施工企业拖欠农民工工资且施工企业暂无偿还能力的。
　　第十二条　保证金实行统筹支付。保证金支付按以下程序办理：
　　（一）确认拖欠农民工工资事实。施工单位受到欠薪投诉或举报后，劳动社会保障行政主管部门应当依法进行调查核实。经确认有拖欠事实的，依法告知建设单位及建设项目行政主管部门；经确认无拖欠事实的，书面告知投诉人（举报人）。
　　（二）施工企业举证。依据《工资支付暂行条例》规定，施工企业对工资支付承担举证责任。施工企业受到欠薪投诉，在劳动社会保障行政主管部门规定时间内不能提供工资支付凭证等证据材料的，劳动社会保障行政主管部门和建设工程项目审批行政主管部门可以按照劳动者提供的工资数额及相关证据认定拖欠数额。
　　（三）保证金支取。施工企业发生欠薪事实且无力支付工资时，劳动保障行政主管部门、建设工程项目审批行政部门召开联席会议，按照确认的数额决定支取保证金。
　　（四）农民工工资支付。劳动社会保障行政主管部门按照联席会议的决定，发放拖欠工资。

　　　　　　　　　　　　　　第四章　保证金的补足

　　第十三条　启用保证金支付农民工工资后，由拖欠工资的施工企业在15日内等额补足。因其他原因导致拖欠工资的，由责任单位补足：
　　（一）建设单位违反合同规定拖欠施工企业工程款，导致施工企业拖欠农民工工资的，补足责任单位为建设单位；
　　（二）建设单位肢解发包或施工企业非法转包建设工程，致使用工主体不具有法人资格或无企业资质，导致拖欠农民工工资的，补足责任单位为建设单位或工程总承包单位；
　　（三）施工企业法人代表或工程项目负责人隐匿、逃逸或死亡，导致拖欠农民工工资的，补足责任单位为工程总承包单位或建设单位；
　　（四）因施工企业拖欠农民工工资发生突发性事件的，补足责任单位为工程总承包单位；
　　（五）其他由劳动社会保障行政主管部门确认施工企业拖欠农民工工资且企业暂无偿还能力的，补足责任单位为工程总承包单位或建设单位。
　　责任单位补足保证金后，可持保证金专用收据，从直接欠薪施工企业工程款中扣回。
　　第十四条　对没有在规定期限内补足保证金的企业，由劳动社会保障行政主管部门下达《责令限期整改指令书》，指令书下达7日后仍未补足的，由劳动社会保障行政主管部门按照有关法律法规予以行政处罚、处理；对不履行行政处罚和处理决定的，由劳动社会保障行政主管部门申请法院强制执行。

　　　　　　　　　　　　　　第五章　保证金的退还

　　第十五条　保证金退还按以下程序进行：
　　（一）工资发放情况公示。工程交工后，建设单位在施工现场农民工集散场所公示本建设项目的竣工日期、工程款支付、工资结算结果等情况，公示时间不得少于15个工作日。
　　（二）建设单位申请。工程交工验收合格且工程款按合同约定结清后，建设单位向劳动社会保障行政主管部门申请结算和退还保证金。申请时应填写《金昌市建设领域农民工工资保证金（本、息）退还申请表》，并提供工资发放情况公示结果。
　　（三）保证金退还。劳动社会保障行政主管部门应当自受理之日起15个工作日内出具《金昌市建设领域农民工工资保证金（本、息）返还意见书》，由银行将保证金本金和活期利息一次性退还缴费单位。
　　第十六条　用工单位提供虚假资料，骗取保证金，或建设单位、施工企业提供虚假资料领取保证金本金和利息的，由劳动社会保障行政主管部门责令退回所骗取或领取的款项，并依法追究责任。

　　　　　　　　　　　　　　　　第六章　附　则

　　第十七条　有下列情形之一，导致拖欠农民工工资而引发群体性上访和突发事件的，追究建设单位或建设项目行政主管部门主要负责人的领导责任：
　　（一）建设工程项目审批行政部门未按规定及时向建设单位发出《金昌市建设领域农民工工资保证金缴费通知书》的；
　　（二）未按规定认真核验《金昌市建设领域缴纳农民工工资保证金确认书》，或未督促其按规定足额缴纳保证金而办理施工许可证手续的；
　　（三）在劳动社会保障行政主管部门作出《责令限期整改指令书》后，在限定的期限内仍未及时补足保证金的。
　　具体经办机构工作人员在保证金收缴、支出、补足、返还等方面出现违规行为的，依据相关规定严肃处理。
　　第十八条　劳动社会保障行政主管部门要接受有关部门对保证金管理工作的审计，定期向社会公布保证金收支情况，接受社会监督。劳动社会保障行政主管部门工作人员滥用职权、徇私舞弊、玩忽职守，致使保证金该缴纳的未缴纳，该补齐的未补齐，该发放的未发放，不该发放的发放或流失的，依纪依法给予处理。任何组织和个人可对发现的保证金管理工作中的违法行为进行举报，劳动社会保障行政主管部门要会同相关部门及时进行调查，按有关规定处理，并为举报人保密。
　　第十九条　本办法实施后，任何单位、部门不得以任何名义向已缴纳保证金的建设单位和施工企业重复收取保证金。凡有违反本规定收取的，建设单位和施工企业有权拒绝并向市监察部门或市劳动社会保障行政主管部门投诉举报。
　　第二十条　本办法由金昌市人民政府负责解释。
　　第二十一条　本办法自发布之日起30日后实施，有效期为五年。